房地产关乎经济、关乎民生、关乎稳定，党的二十大报告从“增进民生福祉，提高人民生活品质”的角度阐述了新时代住房制度发展方向，即“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。如何在“房住不炒”和“租购并举”定位下，保持房地产市场平稳健康发展，实现保民生和提品质双重目标。当务之急应加快研究建立住宅政策性金融机构，不管是支持刚性或改善性住房需求，稳定住房消费，还是推动保障性租赁住房建设，补齐民生短板，缺乏住宅政策性金融的强力支撑，都是不完备的。住宅政策性金融机构可以兼顾有为政府和有效市场，无论是推进“保交楼、保民生、保稳定”工作，还是统筹疫情防控和经济社会发展、推进国内大循环战略、增进全体人民共同富裕，都可以更好的发挥基础性金融支持作用。

我国房地产市场进入结构性调整关键阶段

2021年以来，房地产市场经历了“过山车”般的走势，先是部分城市房价上涨过快被住建部“约谈”，下半年随着调控政策的收紧，房地产市场明显降温。去年12月份以后党中央、国务院强调促进房地产业健康发展和良性循环，人民银行降低了首付比例和首套房贷款利率，会同银保监出台做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知。各城市也因城施策密集出台了放松限购、限贷、限售要求和推出住房公积金、住房补贴等一系列重点支持刚性和改善性住房需求的政策，总体上出现回暖迹象，主要指标有所改善，但始终处于低位运行。

随着我国经济增速放缓、人口增速下降、老龄化程度加速、新增家庭数量减少、城镇化进度趋缓、住房投资需求抑制、新冠肺炎疫情冲击等多重因素的叠加，房地产市场已进入结构性调整关键阶段。其一，人口规模已近峰值。2021年人口总量净增仅为48万人，人口增速仅为0.034%，预计“十四五”末人口总量可能出现负增长。其二，人口老龄化的加速和较高的住房自有率，意味着住房需求大幅减少。其三，育龄妇女人数大幅下降，新生儿数量逐年减少。其四，年轻人结婚和生育年龄的推迟，生育意愿的下降，养育成本的上升、家庭观念的变化等因素，加剧了人口因素对于住房需求的拉动。其五，常住人口城镇化比率已达到64.7%，虽然还有上升空间，但增长的速度将逐步放缓。其六，“房住不炒”“租购并举”的政策连续稳定，保障性租赁住房规模的进一步扩大，将进一步弱化住房投资属性。其七，受新冠疫情影响，中低收入群体收入和就业不确定性增加，住房消费预期下降。

住宅政策性金融是新时代住房制度的重要保障

党的二十大报告提出：“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。这是党中央基于国内外发展环境变化和新时代新征程提出的重大战略举措，为我国加快构建新发展格局、推动高质量发展提供了根本遵循。当前，房地产市场进入结构性调整关键阶段，唯有抢抓机遇乘势而为，加快建立完善住宅政策性金融机构，打破政出多门和市场分割，打通制约内循环的关键堵点，才能实现房地产业高质量发展和良性循环。

第一，有利于稳定房地产市场。2021年，房地产行业及上下游产业对GDP的贡献为14%，房地产投资在固定资产投资中占比超过20%，是国民经济中举足轻重的行业。今年以来，全国商品房销售面积和金额跌幅较大，前三季度全国商品房销售面积和销售额同比分别下降22.2%和26.3%，住房消费依旧呈疲弱。房地产销售低迷主要有三方面因素，一是就业压力加大，居民收入增速放缓，加杠杆购房能力受到削弱；二是人口、城镇化等基本面支撑因素减弱，居民对房地产未来趋势预期不佳，“买涨不买跌”心理阻碍了需求释放；三是国内新冠肺炎疫情反复肆虐，不可预见性问题凸显，影响居民改善性住房需求释放。当前，稳预期是稳定宏观经济基本盘的重要一环，补齐住宅政策性金融机构短板，用足用好超大规模市场优势，就是将扩大住房需求同深化供给侧结构性改革有机结合，增强国内大循环内生动力和可靠性，让需求更好地引领优化供给，让供给更好地服务扩大需求，从而推动房地产市场供需良性互动，发挥稳定宏观经济大盘作用。

第二，有利于完善住房制度。两千多年前，李冰父子秉持“堵而抑之，不如疏而导之”的治水理念，修筑了著名的都江堰工程，灌溉万亩良田，造福子孙后代。当前房地产领域金融化、泡沫化势头得到实质性扭转，但需求恢复乏力，刚需和改善性住房需求尚未得到充分释放，居民合理购房需求尚未得到完全满足。房地产发展新模式不是简单地筑起拦截房地产洪水的“堤坝”，而是要抢抓市场调整的窗口期，顺势打造“金融都江堰”，成为新时代住房制度的“发动机”和“稳定器”。成立住宅政策性金融机构，以基础性制度建设构建支持房地产健康发展长效机制。即可因势利导，有效化解行业风险，又可顺势而为，把握资产价格回调期的机遇，带动盘活存量资产，支撑住房市场体系与住房保障体系齐头并进，满足不同群体从 “有的住”向“住得好”转变。

第三，有利于丰富宏观调控手段。近期，坊间热议的金融支持房地产健康发展的“三支箭”，即第一支箭信贷投放，第二支箭债券融资，第三支箭股权融资。三箭齐发、针对性强、力度空前，体现了房地产调控政策的精准性和协调性，但本轮政策主要聚焦供给侧发力，对住房消费需求拉动作用有限。我国现行的住房金融体系没有区分商业性和政策性，商业银行实际承担双重职责，但商业银行逐利性特征明显，在市场高涨时推波助澜，在市场回落时釜底抽薪，既削弱了货币政策的有效性，也加剧了房地产市场的波动性。住宅政策性金融机构不以营利为目的，在经济扩张周期，居民整体收入水平提高，可放缓政策性金融支持，而在经济衰退期，居民整体收入水平降低，可加大政策支持力度，从而发挥对经济波动的“逆调节”作用。住房金融业务期限长、资金量大、流动性差、风险性大、而商业银行注重资金安全性、流动性、盈利性，两者的差异必然影响调控政策的实施效果。住房既是一个经济问题，更是一个民生问题，住房金融模式不能采取单一模式，而应当是政策性与商业性的并存互补，在发挥商业银行市场调节作用的同时，完善住宅政策性金融机构，提高住房金融的普惠性和公平性，促进全民“住有所居”和住房质量的持续改善。

第四，有利于促进新市民住房发展。2021年末，我国常住人口城镇化率达到64.7% ，但以户籍人口衡量的城镇化率仅为45.4%，约有3亿新市民并未真正扎根城市。今年3月初，银保监会、人民银行发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》，在住房安居方面提出优化住房金融服务，高质量扩大金融供给，提升金融服务的均等性和便利度。当前新市民群体规模巨大，是城市发展的重要支撑，但基本属于中低收入家庭，面对疫情或其他突发事件，更易受到冲击，更易面临收入不稳定的情况。因此，要满足新市民群体住房需求，更需要住宅政策性金融全力支持。一方面可以获取利率较低的住房贷款，降低购房压力，另一方面在特殊情况下政策性金融机构能够提供延缓还款等服务，降低短期信用风险。同时，做好3亿新市民的住房金融服务，也是贯彻新发展理念、推进以人为核心的新型城镇化的关键一步。

第五，有利于改革住房公积金制度。我国住房公积金制度是在借鉴新加坡中央公积金基础上探索形成的具有中国特色的政策性住房金融制度。三十年来通过封闭运营、低存低贷的方式，有效降低了住房消费抵押贷款的成本，大力支持了城镇职工住房消费。目前制度功能弱化、覆盖范围不足、使用渠道单一、运行模式陈旧。一是制度作用未充分发挥。2019-2021年住房公积金占全国个人住房贷款市场占有率为15.61%、15.3%、15.27%，比重偏小且呈下降趋势。同时，结余资金持续增加，分别为0.95万亿、1.07万亿、1.29万亿，预计年底将达到1.8万亿，资金闲置规模巨大，未能发挥制度应有作用。二是制度覆盖范围偏窄。2021年末全国实缴职工1.64亿人，仅占城镇职工基本养老保险人数三分之一，大量非公企业职工与新市民尚未建立住房公积金，无法享受到制度红利。三是使用渠道不符合新时代住房制度要求。无法适应“租购并举”齐头并进的新要求，对租赁住房供给、老旧小区改造等存量住房改造提升无法提供有效支持。四是管理模式不符合建设全国统一大市场要求。属地化封闭管理运行模式背离建设全国统一大市场要求，信息系统难以集约建设、互联互通，数据资源难以充分共享、高效利用，地区间服务水平和业务办理模式差异较大，不利于推进公共服务均等化、促进劳动力要素自由流动。通过改革住房公积金制度，转型升级为住宅政策性金融机构，可以有效提高资金管理集约化、专业化和精细化水平，降低管理运营成本，充分发挥政策性住房金融作用，满足城镇职工合理住房需求。

建立住宅政策性金融机构应提上日程

（一）完善住房制度。2020年5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，其中在完善覆盖全民的社会保障体系中，提到要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度。加快将住房公积金改革成全国性住宅政策性金融机构，充分发挥资金整体优势，服务服从于两个体系建设。

（二）服务国家战略。党的二十大报告强调加快构建“双循环”新发展格局，并明确以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的战略部署。作为国民经济的重要支柱，房地产业的平稳健康发展直接关系国家“双循环”新发展格局构建。建立住宅政策性金融机构，聚焦城镇职工合理住房需求和住房消费新群体（新市民）的覆盖、住房消费新领域（保障性租赁住房）的开发建设、稳定住房消费，发挥引擎作用。

（三）落实共同富裕。党的二十大报告提出了我国在新时代新征程上新的奋斗目标，再次强调要扎实推进共同富裕，增进民生福祉。数据显示，我国城镇居民家庭住房资产占家庭总资产的60%以上，是家庭财富的重要组成部分。通过建立住宅政策性金融机构，扩大住房公积金覆盖范围，优化提取使用政策，积极发挥在初次分配和二次分配中的调节作用。

(初心/文 2022年11月 )